txvf 四、结语：地方性法规制定权限的负面清单模式地方性法规拥有宪法上的正当性，既有与法律的同质性，也有不同于法律的民意基础和距离。
《立法法》第81条第1款所明确列举的城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理四种事项，应可归为地方性事务之列，但这些事务的国家立法不在少数，诸如《城乡规划法》《城市房地产管理法》《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《文物保护法》《城市居民委员会组织法》等。法工委的答复和审查都表现出审慎的态度。
第三，先行性立法，但准确而言应称为地方先行性法规，本文将其简称为先行法规，即针对国家尚未制定法律或者行政法规的其他事项（立法法规定必须保留给法律的事项除外），根据本地方的具体情况和实际需要而先行制定（第2款）。负面清单; 作为我国社会主义法律体系的重要组成部分，地方性法规的制定和实施状况一定程度上反映着地方人大制度运行的有效程度。在全国人大常委会法工委解答或审查过的地方性法规案件中，执行法规不能违反上位法的规定，不能逸出上位法设定的范围，不得违反相关法律设置的界限。地方性法规有较多的自主性。其他一般事务与地方性事务之间界限模糊。
增加这一规定，有利于设区的市在宪法法律的范围内，制定体现本行政区域实际的地方性法规，更为有效地加强社会治理、促进经济社会发展，也有利于规范设区的市制定地方性法规的活动。《立法法》关于自主法规（包括先行法规）的规定则是从肯定的角度明确了地方性法规的制定权限，使用了地方性事务等不确定法律概念。行政主体理论的构建，需要跳出盲从分权行政主体理论的误区。
[21]我国是单一制国家，民族区域自治不能改变中央统一领导的属性。我国的那些得到行政法规、规章授权进行行政管理的社会组织，类似于葡萄牙的公务法人。实践中并非所有政府职能部门承担的国家赔偿金都从所属政府财政预算专项资金支出，《国家赔偿法》第21条规定，看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该机关为赔偿义务机关。[10]Administrative Body可以翻译为办事机构或行政机构（这里的行政并非仅指政府行政），而Administrative Agency可以翻译为政府机构。
关于此，李洪雷教授曾指出，德国在18、19世纪时所流行的国库学说，极具特色地将国家在私法上的人格与公法上的人格二元化。长期以来，很多社会组织通过行政法规获得行政权，但笔者也注意到，有的社会组织来自行政法规的授权已经被取消。
有学者认为英美两国有行政主体制度，[11]这有些让人费解，因为一个国家连行政主体概念都没有，如何有自己的行政主体制度，最多只能说存在实质意义上的行政主体。[35]于安：《重视强部门弱政府现象》，《党建文汇：上半月》，2013年第4期。[50]澳门在回归前实行立法的双轨制，总督和立法会都有立法权，前者颁布的法令与后者通过的法律的效力属于同一位阶。[24]这表明，地方政府也必须坚持党的领导，维护党中央的权威和集中统一领导。
第一，我国缺乏移植分权行政主体理论的国家结构形式基础。笔者认为行政法规原则上不宜授予社会组织行政权，若有必要授予社会组织行政权，就应考虑把行政法规上升为法律。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。曾祥华：《中国行政主体理论再评析》，《甘肃政法学院学报》，2019年第1期。
[25][26]李洪雷：《德国行政法学中行政主体概念的探讨》，《行政法学研究》，2020年第1期。[51]行政主体理论的本土化建构需要明确行政主体理论的基本价值，而行政法的根本目的在于确保公民权益的实现，[52]以公民权益为本应是行政法学的理论基础，由此决定了作为行政法学组成部分的行政主体理论也应以保障公民权利为基本价值，这也契合中国共产党提出的坚持以人民为中心的发展思想。
二是公务分权，即法律将某种需要独立的公务从国家公务和地方公务中分离，由独立实体实施，实施这种公务的实体成为公务法人，以自已的名义享有权利（权力）和负担义务。自党的十八大以来，中央推行放管服改革，要求精简机构和下放权力，实行权力清单制度和负面清单制度后，由行政法规授予社会组织的一些权力已经逐步取消或者转到行政机关，这是为市场主体减负、优化营商环境的重要举措。
总之，我国缺乏建立大陆法系国家的分权行政主体制度的社会基础，此种行政主体制度也不符合我国中央集权的大一统的历史传统。还有学者指出，大陆法系国家的分权主体模式理论具有普适性，[8]这是对分权行政主体理论的迷信。在法国等大陆法系国家，国家可作为行政主体。 注释:[1]应松年：《行政法与行政诉讼法》，北京：中国政法大学出版社，2011年，第55页。笔者认为政府职能部门的派出机构在一定情况下可作为行政诉讼的被告，但不宜作为行政主体，理由如下：其一，政府职能部门的派出机构不是法人，派出机构从属于政府职能部门，只是政府职能部门的一部分，人事与财务由设立它的行政机关统一管理。[27]袁志杰：《民法典制定中的国家与国库问题研究》，《中国法学》，2017年第3期。
在分权行政主体理论中，国家是独立的法人。[45]《中华人民共和国行政许可法》第23条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。
Administrative Body是指负责管理和实施规章制度、法律和政府政策的任何政府机构或组织，[9]而Administrative Agency是由联邦政府或州政府设立的管理法律某一特定方面的组织。[18]南京国民政府推行地方自治，但地方自治的制度设计却暗寓保甲之法，后来干脆以保甲制度取代地方自治。
摘要: 我国学界关于行政主体理论的研究成果颇丰，但在我国是否移植国外分权行政主体理论、政府职能部门是否继续作为行政主体等问题上仍存在分歧，尚未形成共识。[3]喻少如、刘文凯：《党政机构合署合设与行政主体理论的发展》，《南京社会科学》，2019年第4期。
世界上不存在普适的行政主体制度，因此，我国没必要亦步亦趋以分权为核心的行政主体理论，这种试图通过修改宪法、变革政制等措施来构建以分权为核心的行政主体制度的观点有削足适履之嫌。来源：《人民论坛·学术前沿》2023年12月下。我国的政府职能部门是行政主体，但一直有学者主张取消政府职能部门的行政主体资格。[15]钱穆先生呼吁国人注重大一统在历史政治理论中的核心地位，曾强调中国与西方国家政治的差异，指出中国政治以一统为精神，而西洋则奉多统为本质。
2018年修订的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第1条新增：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。首先，需要判断是否存在强部门、弱政府现象？确实曾有一位学者也提出这样的观点。
可见，在我国，不是行政主体的国家已经承担行政主体的部分责任。[36]政府职能部门派出机构不宜作为行政主体。
[37]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条第2款规定：法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。国家赔偿金是否由政府职能部门预算中支出，不应作为判断其是否是行政主体的条件。
有鉴于此，政府职能部门的行政主体资格应继续保留，但应取消政府职能部门派出机构的行政主体资格。[20]已有学者指出，将上述法国的行政主体模式完全迁入我国的中央与地方行政区域的分权，并没有现实基础。[6][8]章剑生：《反思与超越：中国行政主体理论批判》，《北方法学》，2008年第6期。[48]这种间接行政的权力是来自议会通过的法律的授予，因为葡萄牙的行政法理论原则上不允许政府把自己的权力授予社会组织行使。
基于公权不可处分原则，行政法规和规章原则上不应授予社会组织行政权。从这几部法律的立法精神看，对于限制行政相对人权利、增加行政相对人义务的行政行为，规章不能授权社会组织实施。
然而，这并不会影响政府职能部门作为独立行政主体。结语以分权为核心的行政主体理论不具有普适性，也不符合我国国情，没有必要移植。
研究行政主体理论不能仅仅就理论本身说事，还要考察其所根植的环境和土壤。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条第2款和第3款的规定，[37]政府职能部门派出机构在某些情况下可作为被告。
